De illusie van deregulering

Deregulering betekent vaak anders reguleren. Hele specifieke normen worden vervangen door algemene en vage doelstellingen. Dit leidt vervolgens weer tot nieuwe regels. Een voorbeeld hiervan is de wegenverkeerswet die in de jaren negentig is aangepast. Specifieke eisen werden vervangen door algemene richtlijnen. Een bestuurder mag bijvoorbeeld geen gevaarlijke situaties veroorzaken. Het laat de vraag onbeantwoord wat dan gevaarlijk is en wat er nu eigenlijk wordt verwacht van de burger. Dit veroorzaakt vaak weer een nieuwe golf van regelgeving. Zolang er de behoefte is aan controle over bepaalde gebieden in het maatschappelijk verkeer is overdadige regelgeving onvermijdbaar.

Wetten worden “vereenvoudigd” door het doel te vermelden in plaats van specifieke gedragsnormen. Maar dit leidt zeker niet tot minder regels. In de wet was vroeger vastgelegd aan welke eisen alles moest voldoen. Zo was zelfs de minimale afstand tussen de ziekenhuisbedden geregeld. Om de zaken te vereenvoudigen werden deze hele specifieke eisen vervangen door meer algemene termen. Zo moest het ziekenhuis zorgen voor een veilige omgeving. Om de naleving te borgen werd het ziekenhuis verplicht om protocollen en beleidsplannen hierover op te stellen.

Het eerste dat we hier zien gebeuren is dat er een verschuiving optreedt van externe regeldruk naar interne regeldruk. De veiligheidseisen worden nu opgesteld door het ziekenhuis zelf. Maar het is nog steeds verplicht dat er dergelijke regels zijn. De regeldruk verandert, maar dat wil niet zeggen dat er een vermindering is. Er is dus wel sprake van decentralisatie van regelgeving, maar niet van een afname.

Een tweede punt is dat dergelijke papieren verplichtingen niet willen zeggen dat ook aan de doelstelling wordt voldaan. De overheid wil bijvoorbeeld dat er op scholen een veilige omgeving is voor leerlingen waar zij zich prettig voelen. Een legitiem doel, maar hoe bereik je zoiets. Je kan dit niet meten en je kan scholen er moeilijk op afrekenen. Maar je kan wel verplichten dat er een pest-protocol op school is waarin wordt vastgelegd welk anti-pestbeleid er wordt gevoerd op school. Het controleren van deze verplichtingen is een bureaucratische draak die weinig meer met de sfeer te maken heeft. Scholen hebben zeer beperkte middelen en op deze manier worden er middelen aan het primaire proces ontrokken hetgeen ook weer nadelig kan werken voor de sfeer. Dit leidt tot falend beleid en dan staat men voor de keuze controleren of vrijlaten. Meestal wordt er dan gekozen voor meer regulering en controle om zaken op te lossen.

Kennelijk wordt er een sterke noodzaak tot controle gevoeld bij mensen. Ziekenhuizen worden verplicht om een veilige omgeving voor patiënten te regelen. Het is echter maar de vraag wat dit toevoegt aan de situatie op een vrije markt. Ten eerste is een ziekenhuis aansprakelijk als er wat gebeurt met een patiënt. De patiënt heeft een contract met het ziekenhuis en het ziekenhuis heeft een prestatieverplichting. Als jij een vervelende infectie oploopt door nalatigheid van het ziekenhuis dan lijdt jij extra schade als gevolg van het leveren van een slecht product. Dan is het ziekenhuis aansprakelijk. Verder zal het ziekenhuis klanten moeten trekken en daarvoor zullen ze ervoor moeten zorgen dat de mensen goed behandeld worden. Voegt alle extra controle op beleidsplannen nog wel wat toe?

Een verschil dat optreedt bij regelen vooraf of terugvallen op aansprakelijkheid is de positieve of negatieve bewoording ervan. Bij aansprakelijkheid wordt ervan uitgegaan dat je een ander geen schade mag aandoen. In het door de overheid geëiste beleid echter wordt geëist dat het ziekenhuis actief moet voorkomen dat dergelijke situaties zich voordoen. Dit lijkt op hetzelfde neer te komen, maar dat is zeker niet het geval. Neem het simpele voorbeeld van vervoer. Ik kan negatief zeggen dat je de fiets niet mag gebruiken. Je kan ook zeggen dat je met de auto moet rijden. Dat laatste leidt tot weer andere vragen. Waar moet ik heen, wanneer moet ik vertrekken, moet de auto nog aan bepaalde eisen voldoen etc. Dit is ook precies wat er gebeurt want een simpele eis dat een ziekenhuis beleid op moet stellen om de veiligheid van patiënten te garanderen is niet voldoende. De controleurs moeten weten waar ze op moeten controleren. Wat moet er in het document komen te staan en wat wordt er eigenlijk bedoeld met veilig? Het leidt er uiteindelijk toe dat op lager niveau alsnog gedetailleerde invulling gegeven wordt aan het begrip veiligheid. En dus worden er alsnog heel veel regels over ons uitgestort.

Het begint naar mijn mening met de behoefte aan controle. De veiligheid van ziekenhuizen wil men van bovenaf opleggen. Men vindt dat deze verantwoordelijkheid niet overgelaten kan worden aan organisaties en consumenten. Maar als je iets van boven af op wil leggen dan moet je “all the way” gaan. Je kan niet een heel laag minimumniveau neerleggen en daarboven de verantwoordelijkheid geven aan de ziekenhuizen. Het probleem is namelijk dat je de controle door consumenten hebt verstoord. De keuze van consument is er niet meer of hij gelooft dat hij niet hoeft op te letten omdat de overheid toch wel zorgt voor veiligheid. Gevolg is in ieder geval dat de consument de ziekenhuizen niet meer scherp houdt. In een dergelijke situatie krijg je het slechtste van twee werelden. De ziekenhuizen gaan optimaliseren en merken dat zowel van de kant van de staat als van de kant van de consument er weinig druk is voor verbetering. Dat kan leiden tot misbruik van de omstandigheden. Een beetje marktwerking kan zo tot nog meer ellende leiden dan volledige controle door de staat. Gevaar daarvan is natuurlijk dat marktwerking een slechte naam krijgt. Of de indruk kan ontstaan dat marktwerking alleen geschikt is voor bepaalde sectoren. De middenweg met een beetje controle door de staat en ook wat marktwerking blijkt dan in veel gevallen niet stabiel te zijn en tot ongewenste uitkomsten te leiden. Wat je nu ziet is een overgang van directe planning naar een vorm van planning waarbij bedrijven wel de uitvoering doen, maar waarbij de doelen strak vastgelegd zijn door de overheden.

Zolang er de behoefte is aan controle zul je daarom alles moeten regelen. Dat is ook wat je nu ziet gebeuren. De vorm maakt daarbij niet uit want de onderliggende logica is sterker en het resultaat is dat er toch volledige controle wordt uitgeoefend. Dat maakt dat ik ook pessimistisch ben over het privatiseringsproces in de zorg. Het vraagt grote stappen om bijvoorbeeld de zorg te privatiseren. Met een beetje marktwerking ben je er niet. Het is of het één of het ander. En voor die stap naar volledige privatisering is draagvlak nodig. Dit draagvlak is ernstig aangetast door de negatieve berichten rondom marktwerking.

Een tekenende tendens hierin is het sentiment dat meer privatisering ook meer regulering vereist. Er is geen vertrouwen in de markt. Men wil niet de zaken aan de ziekenhuizen overlaten en zeggen zoek het maar uit samen met de consumenten. De slechte ziekenhuizen zullen failliet gaan en kwaliteit zal uiteindelijk overleven. Dit is voor de meeste mensen geen aanvaardbare optie. Dus wordt er gekozen voor een model waarbij de privatisering ingebed wordt in een strakke omgeving van regelgeving. Daarbij vraag ik mij sterk af of we hier nog wel het woord privatisering moeten gebruiken. Dat is hetzelfde als zeggen dat de NS geprivatiseerd is. De NS rijdt op rails van de staat, wordt gesubsidieerd door de staat, heeft een prestatiecontract met de staat en de staat is de enige aandeelhouder. Toch wordt dit privatisering genoemd en dat maakt het heel erg verwarrend. Gaat men zoeken naar verklaringen voor meer regulering dan wordt de privatisering als één van de redenen opgegeven. Het is echter niet de privatisering, maar de behoefte aan controle die ervoor zorgt dat er regels zijn.

De discussie over regulering richt zich momenteel sterk op de vorm en weinig op de achterliggende gedachte. Men denkt momenteel heel sterk in de zin van praktische oplossingen en fundamentele discussies passen daar niet in. Maar door de fundamenten over het hoofd te zien raak je het zicht kwijt op de effecten van praktische oplossingen. Hier is de drijvende kracht achter regelgeving de behoefte aan controle en dat maakt dat praktische oplossingen om het aantal regels te beperken falen. Zolang de behoefte aan controle blijft bestaan blijft deregulering een illusie.

www.devrijeeconomie.nl